对证券市场违法活动 “零容忍”！中央重磅文件要点解读

7 月 6 日，中共中央办公厅、国务院办公厅公开发布了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下称《意见》）。《意见》表示，为进一步推动资本市场高质量发展，就依法从严打击证券违法活动提出意见。

第一财经记者获悉，这是党中央第一次印发有关资本市场的专门文件，也是第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件。《意见》强调坚持零容忍要求，依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案要案的查处力度，加强诚信约束惩戒，强化震慑效应。

此次《意见》的出台，着力打造 “升级版” 的有中国特色的证券执法司法体系。根据要求，到 2022 年，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制将初步建立。到 2025 年，中国特色证券执法司法体制将更加健全。

值得注意的是，2020 年 11 月中央全面深化改革委员会第十六次会议，就审议通过了《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》。

“强监管、严监管的形势下，《意见》应运而生。可以预见，《意见》出台后，在未来较长一段时期里，证券监管执法将不断趋严，违法违规成本也将不断增大，这对于净化资本市场生态、构建资本市场秩序、保护投资者合法权益，有着深远的积极意义。” 国浩律师（上海）事务所资深顾问黄江东对第一财经记者称。

“《意见》统筹规划了一系列重要的法律法规和司法解释的出台或修改。这在立法供给方面，是近期非常重要的部署。” 清华大学法学教授汤欣对第一财经表示，此次明确给出时间表，非常有利于市场获得清晰预期，这对市场发展、宏观经济而言，都是利好消息。

执法司法体系 “全面升级”

落实 “零容忍” 原则，需要执法司法体系形成合力。

此次《意见》出台，正是从国家治理体系和治理能力现代化的高度，推动健全依法从严打击证券违法活动体制机制，加强证券期货监管督管理机构与公安、司法、市场监管等部门及有关地方的工作协同。

一方面，《意见》出台后，资本市场违法犯罪法律责任制度体系将进一步得到完善。

根据要求，有关部门将推动刑法修正案（十一）实施，修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策等，加大刑事惩戒力度。

通过 “推进证券纠纷代表人诉讼制度实施”、“修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序”、“开展证券行业仲裁制度试点” 等，将推动民事赔偿制度进一步健全。

此次推动全面取消虚假陈述前置程序，受到较大关注。

“这是《意见》很突出的一个亮点。” 汤欣对记者分析，此前债券争议解决座谈纪要已经提出要取消前置程序，但这方面起最重要作用的，还是最高法的虚假陈述司法解释。按照 2022 年体制机制逐步建立的目标，预计司法解释的出台将不会太远。

第一财经记者获悉，证监会下一步将配合最高法做好相关规定的修改工作，针对虚假陈述民事赔偿的司法解释，对前置程序废止后的相关诉讼时效、揭露日认定、重大性认定、原告举证能力、防范滥诉、民事诉讼与行政执法衔接等问题，进一步研究完善制度设计。

另一方面，从严打击证券违法活动的执法司法体制机制将进一步健全。

根据《意见》，将成立打击资本市场违法活动协调工作小组，来加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。

在证券案件侦查体制机制方面，将进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势，完善线索研判、数据共享、情报导侦、协同办案等方面的行政刑事执法协作机制。进一步优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设。

在证券案件检察体制机制方面，将研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队。同时，探索在中国证监会建立派驻检察的工作机制。

在证券案件审判方面，加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理。

《意见》起草过程中吸收了上海金融法院的有益经验，北京金融法院也于今年 3 月正式成立。记者获悉，下一步，证监会将配合最高法和相关地方政府，推动在深圳设立金融法院。

在强化地方属地责任方面，《意见》要求，加强中国证监会与地方政府及有关部门之间的信息互通和执法合作，研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度，有效防范和约束办案中可能遇到的地方保护等阻力和干扰，推动高效查办案件。

此外，还将加强资本市场信用体系建设。包括，在相关法律法规中增设诚信建设专门条款，建立资本市场行政许可信用承诺制度，建立健全全国统一的资本市场诚信档案，全面记录资本市场参与主体诚信信息等等。

严查大案要案，完善跨境监管

在黄江东看来，《意见》对推动完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系有重要意义。通过完善证券立法、加大刑事惩戒力度、完善行政法律制度、健全民事赔偿机制等方式，形成多层次的追责体系。

他认为，《意见》强化了对重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法的要求。不仅加大了对典型证券法违法行为的查处力度的要求，重申 “追首恶” 的监管理念，还强调要加强对中介机构的监管强度，做到坚持分类监管、精准打击。

在查处大案要案方面，《意见》要求，全面提升证券违法大案要案查处质量和效率。

一方面，从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。另一方面，对资金占用、违规担保等严重侵害上市公司利益的行为，要依法严肃清查追偿，限期整改。

同时，还要加大对证券发行人控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等有关责任人证券违法行为的追责力度。加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的，依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。

《意见》还提出，加快推进相关案件调查、处罚、移送等工作。依法严格控制缓刑适用。

在严厉打击非法证券活动方面，《意见》要求，加强市场监管、公安等部门与中国证监会的协同配合，完善跨部门协作机制，坚决取缔非法证券经营机构，坚决清理非法证券业务，坚决打击非法证券投资咨询等活动。加强场外配资监测，依法坚决打击规模化、体系化场外配资活动。

值得一提的是，《意见》还强调，严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率。加强涉地方交易场所案件的行政处置与司法审判工作衔接，有效防范区域性金融风险。

此外，《意见》针对债券市场统一执法、私募违法行为的法律责任强化等方面提出具体要求。

除大案要案、重点领域违法外，跨境监管是近年来一个新挑战。《意见》专门针对加强跨境监管执法司法协作作了要求。

首先，在加强跨境监管合作方面，将完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。

《意见》提出，抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。

记者获悉，目前数据安全、个人信息保护等相关法规正在制定，证监会也在会同有关部门修改 2009 年制定的《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》。

在加强中概股监管方面，《意见》要求，切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。

在建立健全资本市场法律域外适用制度方面，《意见》提出，抓紧制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则，细化法律域外适用具体条件，明确执法程序、证据效力等事项。加强资本市场涉外审判工作，推动境外国家、地区与我国对司法判决的相互承认与执行。

“当前，加强证券市场执法、保护投资者合法权益，已经在全球范围内形成了共同的认识。通过打击违法行为，提高违法成本，形成公正、透明、有效率的市场，是正确的方向。” 汤欣称。

在黄江东看来，《意见》要求进一步加强资本市场基础制度建设，健全依法从严打击证券违法活动体制机制，有利于提高执法司法效能，有效防范化解重大风险，为加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供有力支撑。

同时，《意见》明确了未来五年执法目标，在坚持零容忍要求、法治原则、统筹协调和底线思维的基础上，在未来五年里，有望形成科学完备、执法司法体制健全且规范的资本市场执法生态。

文章作者

杜卿卿